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Ricardo Dip: Registros sobre Registros #07

(Princípio da independência jurídica do registrador -Parte primeira)

Des. Ricardo Dip

39. Já por primeiro versado o princípio da segurança jurídica no registro de imóveis -numa primazia de tratamento justificada por ser esse princípio a causa final do registro-, calha agora discutir sobre o princípio da independência jurídica do registrador, um e outro destes princípios fruindo de sua natureza suprapositiva.

40. A palavra “independência” deriva do verbo latino dependo (infinitivo dependere) a que se agregou o prefixo in, cujo conteúdo básico é o de uma negação.

O infinitivo do latim “dependo”, tanto quanto nosso vernáculo “depender”, possui várias acepções: “pender de”, “pendurar”, “derivar de”, “proceder de”, e esta ainda, que aqui mais importa, que é a de “estar sujeito a alguém ou a alguma coisa”.

Deste último sentido, com o afixo de negação, advém que “ter independência” é, com expressões de Cicero, sui arbitrii esse, suum iudicium sequi, decidir segundo seu próprio arbítrio ou juízo (na mesma linha, o independente é o solutus, suo iudicio uti).

41. A independência pode ser universal ou regional (particular), assim como absoluta ou relativa.

Universal é a que se reconhece em todo o campo de ser, conhecer ou agir. Regional é a independência que se molda a uma região dos entes, do conhecimento ou da ação.

Absoluta é a independência que se qualifica de soberana. Relativa a que se dá em certa ordem, sem negar a dependência em outras ordens.

De Deus pode dizer-se que é independente, absoluta e universalmente. De um Estado contemporâneo pode afirmar-se ser independente regional, embora absolutamente (secundum quid, porque a regionalidade constitui a fronteira do caráter absoluto da soberania estatal).

O registrador público é independente de modo regional (i.e., só no plano jurídico) e relativo (ou seja, in suo ordine, sem afastar o controle posterior do que o registrador decidiu suo iudicio uti). Vale dizer: a independência do registrador é de caráter particular ou regional, porque se demarca num dado espaço jurídico; além disso, essa independência é relativa, porque não é soberana, uma vez que pode alterar-se por possíveis decisões pósteras, advindas ex alteris ordinibus, ou seja, de outras esferas de atuação (no caso brasileiro, judiciárias, quer de caráter administrativo, quer de caráter jurisdicional ou contencioso).

42. Cabe acrescentar outra divisão: há uma independência jurídica latiore sensu, que compreende, com diversa gradação e interferências parciais (com poder ablatório), a totalidade das funções do registrador (sobre as quais se dirá algo adiante). Mas pode falar-se também em uma independência jurídica de acepção estrita, que é a relativa à qualificação jurídico-registral, e esta já não comporta intervenções supressivas que inibam o exercício suum iudicium da competência própria do registrador (ou seja, a que se dá in suo ordine).

43. Em sentido amplo, pode conceituar-se a independência do registrador: a faculdade de ele, no exercício de suas funções profissionais, agir -ou não agir -, ou, ainda, de escolher um meio de ação de preferência a outros, sempre segundo os limites da lei (secundum terminos legis).

E, numa acepção estrita, admite-se definir a independência jurídica do registrador, a liberdade de ele, in suo ordine, no exercício da qualificação jurídica própria da função registrária, compreender fatos e leis e interpretá-los, decidindo, positivamente ou negativamente, sobre a inscrição de um título, com fruição de imunidade, salvo o caso de dolo.

44. Exercita o registrador, em seu ofício, diferentes funções: umas, de predominante natureza técnica (ou poiética: p.ex., a de realizar buscas nos livros, inscrever no livro protocolo, expedir certidões); outras, de prevalecente caráter prudencial (qualificação jurídica).

Além disso, incumbe ainda ao registrador a função de gerenciamento administrativo e financeiro do ofício (no quadro brasileiro, vide o caput do art. 236 da Constituição federal de 1988 e o art. 21 da Lei n. 8.935, de 18-11-1994).

Tal se verá, a independência do registrador é diversa segundo essas várias funções.

45. Assim, tomando-se por exemplo a situação brasileira, em que o vigente Código político prevê o exercício particular do serviço público registral (caput do art. 236), configura-se, em norma subconstitucional, o gerenciamento administrativo e financeiro do ofício registrário por ser de “responsabilidade exclusiva” do registrador (art. 21 da Lei n. 8.935/1994).

Deve admitir-se, à partida, que esta previsão de uma “responsabilidade exclusiva”, embora diretamente referível a efeitos do gerenciamento administrativo e financeiro do ofício registral, pressupõe a independência da gestão.

A despeito disso, o status de serviço público dos registros (que o mesmo dispositivo constitucional do caput do art. 236 refere de modo expresso), anunciando um binômio tensivo (serviço público-gestão privada), repercute de alguma sorte no âmbito da independência e da “responsabilidade exclusiva” do registrador no gerenciamento administrativo e financeiro de seu ofício.

Com efeito, há diversas equações às quais se submete a prestação do serviço público registral: v.g., (a) tecnológica (qualidade atualizada do serviço); (b) econômico-financeira (exigência de investimentos e manutenção da expectativa de seu retorno e de ganhos legítimos); (c) de eficácia (serviço com o menor custo possível) e eficiência (serviço com a melhor qualidade possível).

46. Disso advém que, algumas vezes excedendo mesmo o âmbito próprio da superintendência pública dos registros (exercitada, no Brasil, pelo Poder judiciário -§ 1º do art. 236 da Constituição federal de 1988 e art. 37 da Lei n. 8.935/1994), tem-se tolerado, na praxis pretoriana, o exercício de uma potestade que chega a ser interferente nos atos governativos em geral dos ofícios registrários, sobrepujando a orientação e a recomendação que são típicas do exercício da superintendência.

Trata-se aí, é verdade, com a superintendência, de uma potestas non iudicialis (equivale a dizer, não diretamente sancionatória), que não deveria contar com poderes leges ferendi, mas que se tem de fato admitido sob o modo de um poder quase-hierárquico.

47. É dizer que se vai além não só do estreito campo da mera “fiscalização de atos” (§ 1º do art. 236 do Código republicano em vigor e art. 37 da Lei n. 8.935, de 1994) -ou seja, no sentido de “inspeção” (poder de apreciar e decidir sobre a legalidade e o mérito -conveniência e oportunidade- de atos)-, mas que se ultrapassam até os contornos próprios da superintendência, admitindo-se a expedição de ordens, quando não mesmo uma correlata atuação disciplinar.

Neste estrito domínio da gestão administrativa e financeira dos ofícios, entretanto, as intervenções excedentes da mera superintendência parecem contender com a normativa quer constitucional (caput do art. 236), quer infraconstitucional (art. 37 da Lei n. 8.935/1994).

Admitir-se a normatividade soft -a expedição de recomendações e de orientações para o gerenciamento dos cartórios-, como indicação de vontade política do poder de superintendência, é muito diverso de permitir a extração de ordens, às quais não tem faltado, alguma vez, um acréscimo de sanção, com que mais elas aparentam conflitar com a ideia de gestão privada do serviço registral e com a de sua responsabilidade exclusiva pelo registrador.

48. Ao chamado déficit privatístico, que consiste numa autonomia excludente de fiscalizações pela entidade que se diga “delegante”, contrapõe-se a instituição factual de um poder quase-hierárquico. Uma e outro não parecem cômodos no território da tensividade “serviço público-gestão particular”, ali, com o déficit privatístico, porque se menospreza o caráter público do serviço; já com a quase-hierarquização do poder fiscal, o que se despreza é o exercício privado do ofício.

O ponto de equilíbrio entre estas oposições está -deve sempre estar- em que o poder de fiscalização se limite ao exame da legalidade do gerenciamento privado.

Prosseguiremos.